6月21日，財政部、自然資源部發布《土地儲備項目預算管理辦法(試行)》，試點在土地儲備領域按項目實行全生命周期預算管理。

首批試點地區包括北京、天津、河北、河南、山東、浙江(含寧波)、廈門等7省(市)，以后年度視情況逐步擴大試點范圍。試點地區可以自行選擇市縣(區)開展試點。各省分配專項債務限額時可以對開展試點的市縣(區)予以適當傾斜。

此外，土地儲備機構根據土地儲備項目收支平衡情況，分類提出資金安排建議。其中，專項債券發行規模不得超過項目預期土地出讓收入的70%。

▲首批試點地區及土地儲備專項債發行情況 數據來源：記者整理 鄒利制圖

紹興曾探索相關制度改革

文件指出，為規范土地儲備項目預算管理，健全土地儲備專項債券項目控制機制，有效防控專項債務風險，促進地方經濟持續健康發展，試點在土地儲備領域按項目實行全生命周期預算管理。

根據管理辦法，土地儲備項目是指有關主管部門根據國民經濟與社會發展規劃、國土空間規劃等，將擬收儲或入庫土地按照宗地、區域、工作時序、資金平衡等條件適當劃分并納入土地儲備三年滾動計劃和年度土地儲備計劃后形成的管理基本單元。土地儲備項目可以包含一宗地或多宗地;包含多宗地的，應當符合地域相近、整體推進的要求。

記者注意到，2018年，浙江省紹興市曾開展過土地儲備出讓預算管理制度改革試點，探索全生命周期管理的專項債券管理路徑。

據浙江省財政廳有關負責人介紹，試點工作包括編制土地儲備項目全生命周期預算，動態反映所有收儲土地全生命周期及分年度資金收支情況,實現全生命周期動態平衡。編制土地儲備收支預決算，反映土地儲備年度收支預決算情況，實現土地儲備年度收支預算平衡。編制土地儲備債券管理預算，反映土地儲備債券的安排使用情況，實現借、用、還的預算平衡。編制土地出讓收支預決算，反映年度土地出讓收支預決算情況，實現土地出讓收支、結轉預算平衡。

根據《紹興市土地儲備出讓預算管理試點工作實施方案》，實施全周期預算管理，要求全面規范土地儲備和出讓管理，建立土地儲備項目庫，實行項目全生命周期管理。將土地儲備和出讓涉及的資產、資金、債務、收益、成本等全部納入“一個盤子”實行預算管理。設立土地儲備監管賬戶，收支納入“一個籠子”。專項債還本付息實行“一個口子”管理，資金須列入政府性基金預算，保障優先償還。

根據財政部政府債務研究與評估專項工作辦公室統計，今年2月發行土地儲備專項債796.93億元，3月1059.50億元，4月119.49億元，5月201.06億元，今年前五月總計發行土儲專項債約為2177億元。

分類提出資金安排建議

管理辦法要求，合理評估項目預期土地出讓收入、土地儲備成本，作為編制項目收支平衡方案的依據。

收入方面，土地儲備機構應當會同同級財政部門委托第三方評估機構根據土地區位、用途等規劃條件以及基準地價，評估土地資產價值，合理測算預期土地出讓收入。

土地儲備成本方面，土地儲備機構應當根據當地征地和拆遷補償標準、土地前期開發涉及的工程建設標準等合理測算土地儲備成本。

土地儲備機構根據土地儲備項目收支平衡情況，分類提出資金安排建議。其中，專項債券發行規模不得超過項目預期土地出讓收入的70%。

對預期土地出讓收入大于或等于土地儲備成本，能夠“收大于支”或“盈虧平衡”的項目，可按規定發行專項債券融資，債券發行規模不得超過土地儲備成本;對預期土地出讓收入小于土地儲備成本、“收不抵支”項目，應當統籌安排財政資金、專項債券予以保障。其中，債券發行規模不得超過預期土地出讓收入;對沒有預期土地出讓收入的項目，確需實施的，應當安排財政資金保障。

一位財政專家向《每日經濟新聞》記者分析，國有土地價值比較高，價格在不斷波動。如果在土地價格較高的時期發債，當還本付息時土地價格可能下降，這將帶來一定的償還債務風險。此次建立土地儲備項目風險動態監測機制，對發債規模有具體安排，進行全生命周期的預算管理，有利于監控土地儲備的現金流，管控風險。