改革生育政策促進人口均衡發展

“十四五”期間我國老年人口將突破3億邁入中度老齡化專家呼吁

● 我國人口老齡化問題的核心不在于老年人數量的增加，而是勞動年齡人口數量開始絕對減少，而且有愈加嚴峻之勢，國家人口均衡發展和人口安全面臨挑戰

● 人口的發展形勢是動態的，人民群眾的需求也處在結構性變遷之中，這就要求我們適時調整法律制度，以促進人口與自然、社會等方面的均衡發展

● 在法律層面上，亟須對人口與計劃生育法進行更加系統、綜合、全面和根本性修改，出臺人口與計劃生育公共服務保障法，為我國新時代人口長期均衡發展提供法治化保障

根據相關預測，“十四五”期間，全國老年人口將突破3億人，將從輕度老齡化邁入中度老齡化。在民政部近日舉行的例行新聞發布會上，民政部養老服務司副司長李邦華這樣介紹說。

“為積極應對人口老齡化，迫在眉睫的舉措是改革我國生育政策，放開生育。”中國社科院世界社保中心主任鄭秉文在近日舉辦的“2020年中國城市百人論壇年會”上呼吁。年會由中國社科院、中國科學院、中國工程院共同主辦，由中國社科院財經戰略研究院承辦。

接受《法治日報》記者采訪的專家認為，面對國家發展新階段和人口問題新形勢，亟須改變我國原來以抑制人口過度增長為目標的生育服務及管理體制，構建生育引導型和家庭友好型社會支持體系。

專家建議，在法律層面上，亟須對人口與計劃生育法進行更加系統、綜合、全面和根本性修改，出臺人口與計劃生育公共服務保障法，為我國新時代人口長期均衡發展提供法治化保障。

勞動年齡人口持續減少

人口均衡發展面臨挑戰

人口問題是一個國家的全局性、長期性、戰略性問題，備受社會關注。

國家統計局發布的數據顯示，截至2019年末，全國大陸總人口140005萬人，60周歲及以上人口25388萬人，占比達18.1%。

其中尤為值得關注的是，截至2019年末，我國65周歲及以上人口17603萬人，占比達12.6%。

與此相對應的是2000年我國大陸的人口狀況。

根據國家統計局的數據，2000年末，我國大陸總人口為126583萬人，其中65歲及以上人口為8811萬人，占比為6.96%。

65歲以上人口占總人口的比重達到7%，是進入老齡化社會的一個標準。因此，我國從那時起步入老齡化社會。

20年間，我國的老齡化步伐日益加快。

今年10月底，民政部舉行2020年第四季度例行新聞發布會，民政部養老服務司副司長李邦華介紹了“十三五”期間我國養老服務業發展成就以及“十四五”養老服務規劃編制情況。

李邦華還稱，根據相關預測，“十四五”期間，全國老年人口將突破3億人，將從輕度老齡化邁入中度老齡化。

人口老齡化帶來的擔憂之一是人口撫養比問題。根據國家統計局數據，近30年來，我國老年人口撫養比由不足9%上升到17.8%。

一個通俗的解釋是，過去每100名勞動年齡人口負擔撫養9名老年人，現在每100名勞動年齡人口負擔撫養17.8名老年人，“1名老年人需要約6個勞動年齡人口來負擔”。

與此相關的是，我國近幾年來的出生人口數量持續走低。根據國家統計局公布的數據，2016年至2019年，全年出生人口分別是1786萬人、1723萬人、1523萬人、1465萬人。

另外，我國的勞動年齡人口數量也在減少。

在“2020年中國城市百人論壇年會”上，鄭秉文稱，“十三五”期間，我國的勞動年齡人口數量每年減少數百萬人，但在“十四五”時期，我國的勞動年齡人口數量每年將以千萬計減少。

這一問題已經在國務院2016年12月底印發的《國家人口發展規劃(2016-2030年)》(以下簡稱《規劃》)中有所體現。

《規劃》對我國2016年至2030年人口變動的主要趨勢的判斷是：人口總規模增長慣性減弱，2030年前后達到峰值;勞動年齡人口波動下降，勞動力老化程度加重;老齡化程度不斷加深，少兒比重呈下降趨勢。

“我國人口發展進入深度轉型階段，人口自身的安全以及人口與經濟、社會等外部系統關系的平衡都將面臨不可忽視的問題和挑戰。”《規劃》稱。

中國社科院法學研究所研究員支振鋒在接受《法治日報》記者采訪時稱，我國人口老齡化問題的核心不在于老年人數量的增加，而是勞動年齡人口數量開始絕對減少，而且有愈加嚴峻之勢，國家人口均衡發展和人口安全面臨挑戰。

“實施積極應對人口老齡化國家戰略。制定人口長期發展戰略，優化生育政策，增強生育政策包容性，提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本，促進人口長期均衡發展，提高人口素質。”

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》近日發布，其中涉及人口老齡化的部分這樣稱。

鄭秉文告訴《法治日報》記者，實施積極應對人口老齡化國家戰略，是一個綜合性的國家戰略，人口政策只是其中的一個組成部分，還需要其他相關政策相配合，包括積極開發老齡人力資源，發展銀發經濟;推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系;健全養老服務綜合監管制度等。

人口發展出現重大轉折

計劃生育政策同步調整

調整我國人口政策的法律主要是人口與計劃生育法，于2001年12月由第九屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過，自2002年9月1日起施行。

在支振鋒看來，上世紀80年代，為了應對人口快速膨脹、人口與自然及社會其他方面矛盾激化的問題，我國逐步建立起以生育調節為核心的計劃生育制度。這一制度以控制人口數量、提高人口素質為目的，具體實行的是抑制人口不合理增長的節育措施。

“人口與計劃生育法施行以來，對落實計劃生育基本國策，穩定低生育水平，維護公民實行計劃生育的合法權益，促進計劃生育事業健康穩定發展起到了重要推動和保障作用。”支振鋒稱。

《規劃》也認為，我國全面推行計劃生育以來，人口過快增長得到有效控制，人口再生產類型實現歷史性轉變，對資源環境的壓力有效緩解，有力促進了經濟發展、社會進步和民生改善，為現代化建設提供了重要保障和基礎性支撐，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。

根據國家統計局公布的數據，2012年，我國15歲至59歲勞動年齡人口93727萬人，比上年減少345萬人。

這是改革開放以來我國勞動力人口首次下降。

黨中央對我國人口政策的調整也隨后開始。

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提出，“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。”

同年12月，中共中央國務院印發《關于調整完善生育政策的意見》，明確了生育政策調整的總體思路。

2014年初，各省陸續落地實施新的生育政策。

2015年10月，黨的十八屆五中全會作出決定，堅持計劃生育基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，積極開展應對人口老齡化行動。

在鄭秉文看來，黨的十八屆三中全會作出的相關決策，是為了促進人口長期均衡發展;黨的十八屆五中全會作出的相關決策，則是應對人口老齡化的實際行動。

支振鋒認為，黨的十八大以來，黨中央科學把握人口發展規律，先后啟動實施“單獨二孩”和“全面二孩”政策，積極應對我國人口發展出現的重大轉折性變化。

根據中央決策，為確保立法與改革決策相銜接，2015年12月，第十二屆全國人大常委會審議通過《關于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，其中規定，“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”。

“這為實施‘全面二孩’政策提供了法律遵循，積極穩妥地實現了計劃生育政策的歷史性轉折。”支振鋒稱。

接著，《中共中央、國務院關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》對外發布，提出改革生育服務管理制度。實行生育登記服務制度，對生育兩個以內(含兩個)孩子的，不實行審批，由家庭自主安排生育。

但據鄭秉文觀察，從2013年至今，我國每年的出生人口總體處于持續下滑的趨勢，僅實施“全面二孩”政策的第一年稍有反彈，也就是說，過去7年的生育政策的實施并沒有達到應有的狀態，“最終，中央下定決心實施積極應對人口老齡化國家戰略”。

“中央的決策調整非常及時、非常符合實際，與我國的人口發展趨勢緊密相連。”鄭秉文說。

適時系統調整法律制度

著力解決群眾現實困難

根據聯合國的相關預測，今后較長時期內世界人口將保持上升趨勢，發展中國家人口占比繼續上升，中國人口占比持續下降。世界多數國家已經或正在步入老齡化社會，中國老齡化水平及增長速度將明顯高于世界平均水平。

國務院在印發《規劃》時認為，當前我國人口發展進入關鍵轉折期。綜合判斷，人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經濟社會發展的壓力不會根本改變，人口與資源環境的緊張關系不會根本改變。

面對國家發展新階段和人口問題新形勢，黨中央在“十四五”規劃建議中已經作出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”的決定。

鄭秉文認為，全面放開“二孩”以來，我國的嬰兒出生率連年下降，所以放開生育迫在眉睫，應該是“十四五”期間的一個重要舉措。

在支振鋒看來，經過長期努力，中國特色社會主義進入新時代，人口發展也進入深度轉型階段，但其中值得注意的是，人口與生育方面公共服務投入不充分、不均等，不利于提高人民群眾生育意愿。特別是現行生育制度下以避孕節育為主的計生技術服務體系，已經不適應當前的人口發展形勢，人民群眾生兒育女有諸多后顧之憂。

“人口的發展形勢是動態的，人民群眾的需求也處在結構性變遷之中，這就要求我們適時調整法律制度，以促進人口與自然、社會等方面的均衡發展。”支振鋒稱，特別是解決影響生育的因素，比如經濟負擔、嬰幼兒照護、入園入學等問題，解決群眾在托育、住房、就業、社會保障等方面的現實困難，增加公共服務供給。

支振鋒建議，這就需要繼續對人口與計劃生育法進行更加系統、綜合、全面和根本性的修改，制定人口與生育公共服務保障法。

支振鋒認為，制定人口與生育公共服務保障法，核心內容是建立和完善人口與生育公共服務體系，保障和促進公民行使生育權，促進人口長期高質量均衡發展。這就需要設計一系列新機制，使生育政策與相關經濟社會政策配套銜接，尤其是使其他經濟社會政策配合生育政策的落地，具體包括完善生育登記服務、生育補貼獎勵、生育醫療保健、特別扶助和社會保障制度等。

嬰幼兒照護一直是生育家庭面臨的難題。

對此，鄭秉文的建議是，4歲至6歲的學齡前兒童教育應該實施普惠性教育，降低青年夫婦的撫養成本。

支振鋒的考慮是，立法時可以將家庭和育兒公共服務專設一章，重視解決家庭育兒中的突出問題，向社會提供普惠型育兒公共服務，同時注意育兒公共服務的均等化，促進社會公平正義，通過增強社會的育兒服務功能，為家庭養育子女提供社會便利，分擔家庭養育子女的負擔。

支振鋒建議，除此之外，考慮到家庭生育養育子女的經濟成本和機會成本成為當前抑制生育的顯著因素，亟須建立家庭生育一般社會保障制度和針對職業女性生育養育子女的社會支持制度，構建家庭生育友好型工作環境和社會支持體系，解決家庭生育的后顧之憂。本報記者 　 陳 磊 本報見習記者 劉紫薇