繼土地儲備、收費公路、軌道交通專項債等之后，地方政府專項債品種再添新成員。

4月3日，財政部印發(fā)《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》(下文簡稱“《辦法》”)，棚改專項債正式推出。

其實，棚改項目一直都是地方政府債券資金的重要支持方向。推出棚改專項債，是中國版“市政債”的新品種，追求項目收益和融資平衡、實現(xiàn)資產(chǎn)和收益相對應(yīng)的制度仍是重點。

棚改專項債明確為推進棚戶區(qū)改造發(fā)行，以項目對應(yīng)的土地出讓收入、棚改項目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入等償還，要實現(xiàn)項目收益和融資的平衡，發(fā)行期限原則上不超過15年，省級政府統(tǒng)一發(fā)行棚改專項債，并轉(zhuǎn)貸給需要的市縣級政府。

棚戶區(qū)改造作為我國一大民生工程，也是推進新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。2017年我國各類棚戶區(qū)改造開工609萬套，完成投資1.84萬億元。2018年棚戶區(qū)改造任務(wù)有所下調(diào)，但融資需求仍不小。國務(wù)院確定實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，將再改造各類棚戶區(qū)1500萬套。

目前，地方政府在積極籌措棚改資金，不少地方感覺棚改建設(shè)資金壓力較大。《辦法》的推出，旨在規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為，堅決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，有序推進試點發(fā)行地方棚改專項債，探索建立棚戶專項債與項目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度。

籌措低成本、長期限資金

棚戶區(qū)改造，指納入國家棚戶區(qū)改造計劃，依法實施棚戶區(qū)征收拆遷、居民補償安置以及相應(yīng)的騰空土地開發(fā)利用等的系統(tǒng)性工程，包括城鎮(zhèn)棚戶區(qū)(含城中村、城市危房)、國有工礦(含煤礦)棚戶區(qū)、國有林區(qū)(場)棚戶區(qū)和危舊房、國有墾區(qū)危房改造項目等。

早在該辦法在地方征求意見時，多位地方財政人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，地方政府在棚戶區(qū)改造過程中資金壓力較大，對棚改專項債的出臺表示歡迎。

棚改專項債券，是遵循自愿原則、納入試點的地方政府為推進棚戶區(qū)改造發(fā)行，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入(包括屬于政府的棚改項目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入)償還的地方政府專項債券。

《辦法》規(guī)定棚改專項債券期限應(yīng)當與棚戶區(qū)改造項目的征遷和土地收儲、出讓期限相適應(yīng)，原則上不超過15年，可根據(jù)項目實際適當延長，避免期限錯配風險。具體由市縣級財政部門會同本級棚改主管部門根據(jù)項目實施周期、債務(wù)管理要求等因素提出建議，報省級財政部門確定。

棚改專項債“原則上不超過15年”的規(guī)定，與收費公路專項債期限相當，比土地儲備專項債(原則不超過5年)的期限要長，也比地方政府一般債券3年、5年、7年、10年的期限要長。

“棚改專項債的融資成本低，比國開行政策性貸款要低;以債券的形式公開發(fā)行，需要審核項目收益和成本匹配狀況，更加公開透明，有利于防控風險”，東部某省財政廳債務(wù)辦相關(guān)負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示。

隨著地方新增債券、置換債券的發(fā)行，到2017年底，地方債存量規(guī)模超過14萬億元，已經(jīng)一躍成為全市場存量規(guī)模最大的債券品種。地方債發(fā)行利率僅略高于國債發(fā)行利率，相較銀行貸款、信托、企業(yè)債等融資成本低得多。

金磚城市財政金融中心董事長鄭志軍對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，政策對棚改項目的支持力度比較大，國開行、銀行對合規(guī)的棚改項目支持較多。棚改專項債的推出，能讓地方政府獲得比原來利率更低、期限更長的資金。

“防風險”下繼續(xù)“開前門”

在“堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)”背景下，地方政府都加大了對地方隱性債務(wù)的清理工作，地方政府合理的融資需求也需要得到保證，擴大地方專項債規(guī)模為重要舉措之一。

2018年列入赤字的地方財政赤字規(guī)模8300億元，與去年持平。但不列入赤字的地方政府專項債券規(guī)模確定為1.35萬億元，比去年增加5500億元。2018年政府工作報告指出，優(yōu)先支持在建項目平穩(wěn)建設(shè)，合理擴大專項債券使用范圍。

規(guī)模見漲的地方專項債規(guī)模，料將惠及地方棚改項目建設(shè)的推進。《辦法》指出，財政部在國務(wù)院批準的年度地方政府專項債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)地方棚戶區(qū)改造融資需求及納入政府性基金預算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入狀況等因素，確定年度全國棚改專項債券總額度。

上述東部省份債務(wù)辦相關(guān)負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，地方對于防范地方債風險高度重視，防風險的同時也在積極“開前門”，2018年地方專項債規(guī)模增加了5500億元，地方政府全部新增債券規(guī)模超過2萬億元，都是滿足地方合理融資需求的體現(xiàn)。

對于2018年棚改專項債的規(guī)模，該負責人表示“額度尚未下發(fā)到地方”。

與此前專項債類似，棚改專項債仍然強調(diào)項目收益和融資的自求平衡。《辦法》規(guī)定，試點發(fā)行棚改專項債券的棚戶區(qū)改造項目應(yīng)當有穩(wěn)定的預期償債資金來源，對應(yīng)的納入政府性基金的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入應(yīng)當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

不過，此前曾有地方財政人士對21世紀經(jīng)濟報道記者直言，有些棚改項目要實現(xiàn)收益與融資的平衡有些困難，這主要看騰空地的地價，跟城市規(guī)劃、發(fā)展?jié)摿Φ雀叨认嚓P(guān)。

在監(jiān)督管理方面，棚改專項債需要與具體資產(chǎn)對應(yīng)上。《辦法》規(guī)定，將棚改專項債券對應(yīng)項目形成的國有資產(chǎn)，納入本級國有資產(chǎn)管理，建立相應(yīng)的資產(chǎn)登記和統(tǒng)計報告制度，加強資產(chǎn)日常統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控。棚改專項債券對應(yīng)項目形成的國有資產(chǎn)，應(yīng)當嚴格按照棚改專項債券發(fā)行時約定的用途使用，不得用于抵押、質(zhì)押。

棚改專項債由省級政府統(tǒng)一發(fā)行，并轉(zhuǎn)貸給確需棚改專項債券的市縣級政府。經(jīng)省政府批準，計劃單列市政府可以自辦發(fā)行棚改專項債券。